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行政管理論文發表法治思維與地方政府決策合法性審視

來源: 樹人論文網 發表時間:2019-08-22 編輯:lunwenfabiao
摘要: 摘要:法治思維是規則思維、價值思維和程序思維的統一?;诜ㄖ嗡季S對地方政府決策合法性的審視不能僅限于傳統上的合法律性,而應在目的妥當性、手段適當性和過程正當性三個維
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  摘要:法治思維是規則思維、價值思維和程序思維的統一?;诜ㄖ嗡季S對地方政府決策合法性的審視不能僅限于傳統上的合法律性,而應在目的妥當性、手段適當性和過程正當性三個維度展開,充分體現法治思維各層面的內在要求。目的定位著決策背后的價值取向,需要在縱橫兩個方向獲得證立。手段代表著決策中目的的實現方式,合法律性為其門檻要求,而手段的必要性以及手段是否裁剪得當是需要進一步審視的因素。決策的全過程應遵守程序性要求并充分體現對話、商談的理念。除手段合法律性以外的其它每個方面的審視,其結果往往都不是簡單的肯定或否定,而是有程度上的強弱之分,這使得最終的合法性判斷帶有實踐理性。

  關鍵詞:法治思維;政府決策;合法性;實踐理性

  中圖分類號:D920 .0 文獻標志碼:A 文章編號:1672-05 3 9 (201 9 )02-003 1-06

國家行政學院學報

  《國家行政學院學報》(雙月刊)創刊于1999年,是國家行政學院主辦的大型綜合性政府管理理論刊物,是我國各級政府公務員和政府管理理論教學研究人員必讀的權威刊物。榮獲北京市高校學報一等獎。

  法治思維作為依法治國背景下最重要的思維方為例,具體探討法治思維在依法決策,特別是在地方式歷來受到重視,這體現在中央文件對“法治思維” 政府依法決策中的應用(4)。筆者以為,對于諸如“草的不斷強調上(1 )。有關法治思維的具體內涵,理論 原天路”收費這類具體行政決策的合法性審視,需要上仍然眾說紛紜(2 )?,F有的幾種代表性的概括存在 進行“目的-手段- 過程”三個維度的考量,而法治如下問題:一是不夠簡潔,同一概括中也有重復的地 思維的規則面相、價值面相和程序面相在上述維度方;二是有些概括未能真正反映出法治思維的內涵 中均應有充分的體現。

  如下兩個地方:一是 201 6 年 5 月 1 日的《批復》中提到的“政府投入了大量建設資金,而且還在投資加強基礎設施建設、改造和維護”“以社會效益為主,適當補償成本費用”等,都可以看成是收取門票這一決策的直接目的;二是張北縣相關負責人在接受媒體采訪時談到的“政府投入很多人力、物力,張北縣是國家扶貧開發工作重點縣,資金短缺”“草原天路的環境被破壞得很嚴重”“這對張北縣旅游產業的發展更不利”等也涉及決策的目的[7 ]。但這些對目的的說明存在兩個問題:一方面是部分內容十分簡略,沒有經驗性數據和材料的支持,也從來沒有出現在官方的正式文本中并向社會公開和接受評價,因此存在著事后“編造”的可能;另一方面是這些材料并未被有效地組織起來以對目的進行有力的論證。這些都反映出地方政府在決策過程中對目的本身的輕視以及對目的妥當性論證的忽視。 而在筆者看來,在地方政府對“草原天路”收費做出決策時,目的妥當性的確立是必不可少的。決策者應當概括出決策的核心目的追求并根據張北縣及“草原天路”的具體情況來進行充分的論證,之后再將論證的結果以適當的方式向社會公開,接受評價。如此,決策的妥當性才有可能確立。在“草原天路”收費事件中,我們經由上述努力能夠確立的目的應是“資源的有效保護和合理利用”。對于該目的的妥當性,在橫向上可從草原生態的脆弱性,景區承載能力的有限性,旅游業的可持續發展等方面來組織論證;在縱向上則應在收費與游客數量控制和景區(或財政)收入增加之間建立聯系,之后再朝著“保障自然資源的合理利用”這一憲法價值定位以及代內與代際公正等方向來予以充分的論證。

  三、法治思維與地方政府決策手段的適當性

  在目的確立以后,以何種手段怎樣去實現目的通常就是決策的核心內容。 目的是妥當的,并不意味著可以不顧一切地去實現目的。運用法治思維去思考地方政府決策,應關注手段本身的適當性問題,具體包括手段是否合乎法律和手段是否契合目的這兩方面。判斷手段是否適當,除涉及經驗層面的知識要作技術性的分析以外,更為重要的是要將法治思維貫徹為規則思維和價值思維的具體要求。

  手段的合法律性是我們傳統上審視地方政府決策合法性的重要甚至是唯一的方面,強調的是手段與實在法中具體規則的一致性,這是一種形式上的合法律性?;诜ㄖ嗡季S去審視地方政府決策,雖然不將形式合法律性看成是合法性的全部內容,但仍視其為決策具備合法性的門檻性條件。“草原天路”收費在手段的合法律性上備受質疑。按照《中華人民共和國公路法》(以下簡稱《公路法》)第五十八條第(二)款規定,“除本法第五十九條規定可以收取車輛通行費的公路外,禁止任何公路收取車輛通行費”。“草原天路”作為縣級公路立項和建設,并不屬于公路法中可以收費的公路,因此對“草原天路”收費的決策,首先就面臨著違反《公路法》中禁止性規

  定的問題。張北縣政府顯然也意識到這一點,因此, 201 5 年第一次聽證的結果是“暫不”收費。之后,張北縣政府根據《河北省風景名勝區條例》中的規定,申請將“草原天路”設立為市級風景名勝區并獲得批準。按照張北縣政府的認知,“草原天路”由此成了“景區內道路”,“草原天路”的收費也因此不再是《公路法》禁止的車輛通行收費而是風景區門票收費。但張北縣政府的認知是否能夠成立呢? 筆者認為,即使不考慮《河北省風景名勝區條例》這一地方性法規與其上位法國務院《風景名勝區條例》這一行政法規在關于風景名勝區的劃分和設立問題上的不一致性,張北縣政府的做法仍然不能完全改變“草原天路”的性質。即在“草原天路”作為風景名勝區獲批準以后,其作為縣級公路的性質并不會因此而發生變化。張北縣政府雖然不得就該公路收取“車輛通行費”,但以人員或車輛為計價標準進行風景名勝區門票收費,在形式上已經具有了初步的合法律性。

  手段除了要合法,還要能與目的相契合。 所謂契合目的,是指手段能恰到好處地服務并實現目的。其評價標準包括兩個方面:一是手段對于目的的實現是必要的,二者之間有實質性的關聯。 抽象地看收費與資源的保護和利用這一目的之間并無必然的聯系,這正如網民所表達的那樣,如果只有通過收費才能實現資源的保護和利用,“青藏鐵路那真正天路的沿線都應設成風景名勝區,直接在火車票里加賣一個門票”。但考察手段對于目的的必要性并不能脫離具體的情境,對于“草原天路”而言,始終無法回避的具體因素是“草原天路”所在地張北縣作為一個貧困縣在財政收入方面的捉襟見肘以及因此而導致的資源保護能力的極度不足。在“草原天路”收費事件之前,還發生過極有影響的鳳凰古城收費事件(5 ), 如果將這兩個性質極為相似的事件作一比較,我們還是很容易發現,同樣是收費,“草原天路”的收費在

  的不以為然和敷衍態度還體現在其整個的決策過程在硬性的程序性要求上存有許多重大瑕疵這一方面。首先,設立風景名勝區需要經過規劃、申請、論證、批準等程序,但“草原天路”如何變成市級風景名勝區在官方的陳述中卻語焉不詳,其是否遵守了法律與政策要求的程序性要求是十分可疑的。國務院《風景名勝區條例》第二十一條規定,風景名勝區規劃經批準后,應當向社會公布,任何組織和個人有權查閱。但有記者遍查相關信息公布平臺卻沒有找到“草原天路”規劃為景區的相關公示文件[1 2 ]?!逗颖笔★L景名勝區條例》規定,設立市級風景名勝區,由縣(市)人民政府提出申請,設區的市人民政府住房城鄉建設(園林)主管部門組織論證提出審查意見后,報設區的市人民政府批準公布,并向省人民政府住房城鄉建設主管部門備案。但其組織論證過程具

  體怎樣也不曾有只字片語見之于媒體或公眾。張家口市政府聲稱,“草原天路”于 201 6 年 3 月 25 日正式被市政府批復為市級風景名勝區,但直到早已經開始收費后的 5 月 1 2 日,才有《張家口市人民政府關于同意建立”草原天路”市級風景名勝區的批復》公布在政府網站上。 其次,即使不考慮張北縣政府是否有權決定景區門票價格這一主體權限問題,決策中兩次聽證會的召開過程也是問題重重的。聽證會代表是怎樣構成、如何遴選的,消費者、經營者和有關方面的意見是如何征求的,必要性、可行性是如何論證的,等等,都不曾向社會公開。這在一個利益關系高度分化、公眾參與意識不斷增強的社會背景下,在一個待決策項目非常敏感,極易被公眾輿論高度關注的具體情境之下,是很容易被詬病為暗箱操作的。而一旦過程的正當性無法保證,則一個目的妥當性程度不高、手段適當性存有硬傷的決策結果的合法性自然是岌岌可危了。

  五、“ 草原天路” 收費決策的合法性判斷及分析框架的提出

  基于法治思維對地方政府決策合法性的審視并不能僅限于傳統上的合法律性,因為在利益分化已經普遍化的當下,傳統的形式主義合法律性已經不足以為地方政府決策特別是重大決策提供全部的合法性說明了。對決策的合法性審視應在目的的妥當性、手段的適當性和過程的正當性三個維度全面展開。目的定位著決策背后的價值取向,需要在縱橫兩個方向獲得證立。 手段代表著實現目的的方式,

  合法律性為其門檻要求,而手段的必要性以及手段是否裁剪得當,不過于寬泛或狹窄則是在手段合法這一最低要求被滿足后需要進一步審視的因素。決策的全過程應體現對話的理念與要求,有效商談的機制是否貫穿其中,程序方面的技術性規定是否得到遵守都是決策合法性審視不可或缺的方面。除手段合法性以外的其它每個方面的審視,其結果往往都不是簡單的肯定或否定,而是有程度上的強弱之分,這使得最終的合法性判斷帶有很大的實踐理性性質。一般來說,如果目的正當性強,則在手段的形式合法律性這一門檻要求達到后,對手段契合程度和遵守程序的嚴格程度就會放松要求;而如果目的性較弱,則手段合法律性之外的其它要求就應十分嚴格。具體到“草原天路”收費事件中,決策的目的能夠證立,但正當性強度較弱,手段雖具備形式上的合法性,但其與目的的契合程度不夠,而程序上的瑕疵也十分明顯,因此在前述分析框架之下,很難通過合法性的審視。

  注釋:

  (1)早在 2010 年,《國務院關于加強法治政府建設的意見》就已經要求“切實提高運用法治思維和法律手段解決經濟社會發展中突出矛盾和問題的能力”。201 2 年黨的十八大報告明確要求“提高領導干部運用法治思維和法治方式深化改革、推動發展、化解矛盾、維護穩定能力”。2014年黨的十八屆四中全會《決定》中有兩處明確提到“法治思維”:一是要求把法治思維建設作為“加強法治工作隊伍建設”的重要內容,在用人選拔機制中體現,“把善于運用法治思維和法治方式推動工作的人選拔到領導崗位上來”;二是要求“提高黨員干部法治思維和依法辦事能力”,并將其作為加強和改進黨的領導的重要內容之一。

  201 5 年中共中央和國務院印發的《法治政府建設實施綱要(201 5 -2020 年)》則對“政府工作人員法治思維和依法行政能力”的全面提高提出了要求。201 7 年黨的十九大報告則將法治思維作為“執政本領”的重要內容之一加以強調。

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